Verpakkingendossier
Ga op deze pagina meteen naar:
De beschrijving van het verpakkingendossier op deze website is volledig vanuit het perspectief van de Vereniging Afvalsamenwerking Limburg opgesteld. Het is dus geen algemene en volledige beschrijving. De beschrijving is opgebouwd uit blokken waarin voor ASL relevante zaken aan de orde komen. De redactie gaat uit van een beschrijving zoals die van toepassing was in de tijd dat het geschreven was.
Sinds 1 januari 2006 is het verpakkende bedrijfsleven verantwoordelijk voor (de kosten van) het inzamelen en verwerken van het door hen op de markt gebrachte verpakkingsmateriaal. Dit is vastgelegd in de AmvB 'Besluit beheer verpakkingen papier en karton'. Alle bedrijven die in Nederland verpakte producten op de markt brengen moeten hieraan voldoen.
Bedrijven moeten betalen om hun afgedankte verpakkingen op te laten halen en te recyclen, althans tot de in de AmvB (art. 4) genoemde percentages. Het bedrijfsleven wil daarbij graag gebruik maken van de inzamelstructuur die de gemeenten op het gebied van verpakkingafval al hebben. Op het gebied van glas, blik en papier hebben gemeenten immers een succesvolle historie als het om gescheiden inzameling gaat. Op het gebied van kunststofverpakkingen zullen de meeste gemeenten nog een infrastructuur moeten opzetten.
De koepelorganisaties van het bedrijfsleven en de VNG zijn al geruime tijd in onderhandeling over een vergoedingensysteem. De door gemeenten ingezamelde verpakkingen kunnen per slot van rekening een belangrijke bijdrage leveren voor het halen van de inzamelpercentages (art. 4 AmvB) waarvoor het bedrijfsleven verantwoordelijk is gemaakt. In juni 2006 is tussen bedrijfsleven en VNG een principe-akkoord gesloten over de hoogte van de vergoedingen die gemeenten tegemoet zouden kunnen zien. Dit akkoord is echter niet door de VNG-ledenvergadering bekrachtigd. Met name dient er nog praktijkervaring te worden opgedaan om de juiste hoogte van de inzamelkosten te bepalen. De vraag is daarbij: met welke kostenvergoeding komen de gemeenten "uit"?
In april 2007 starten in 20 gemeenten projecten waarbij deze praktijkgegevens op tafel gaan komen. Op grond van die ervaringen over kosten en opbrengsten zullen vervolgens de overige gemeenten door de uitvoeringsorganisaties van het bedrijfsleven ( Nedvang, BVNL, VRN, SDV) benaderd gaan worden om zich aan te sluiten. Naar verwachting zullen deze vier, door het ministerie VROM toegelaten instellingen, straks met identieke voorwaarden en vergoedingen naar de gemeenten stappen. Intussen kunnen gemeenten zich oriënteren op hun afwegingen door bij het bureau Uitvoering Afvalbeheer van SenterNovem de zogenaamde Afwegingsmatrix te raadplegen of het belangwekkende rapport "Kunststof Apart" (november 2006).
Het blijkt dat de kosten per inzamelsysteem behoorlijk uiteen kunnen lopen. Maar ook de opbrengsten en parallel daaraan de milieuwinst variëren behoorlijk. Dit hangt samen met de zuiverheid versus vervuiling van de afgescheiden materiaalstroom. Gemeenten moeten een optimum zien te bereiken tussen opbrengsten en kosten van het systeem enerzijds, maar dienen daar als derde poot bij te betrekken, zijnde het kernprincipe van de producentenverantwoordelijkheid: "de vervuiler betaalt". Met andere woorden: afvalscheiding zou de burger voordeel moeten opleveren in de hoogte van de afvalstoffenheffing. De bestuurlijke vraag is dan: wat is het financiële resultaat van het systeem en hoeveel geld kan er terug naar de burger?
Cruciale punten bij de afweging zijn:
1. Hoeveel geld blijft er over om aan de burger terug te geven?
2. Hoe hoog kunnen investeringen zijn in een systeem voor scheiding van verpakkingsmateriaal?
3. Krijgt de gemeente de burger zo ver dat hij "aan huis" gaat scheiden en deze stroom brengt naar centrale brengpunten?
4. Of laat de gemeente ongesorteerde stromen door de burger brengen en deponeren bij een installatie die vervolgens machinaal de materiaalstromen scheidt?
5. Zet de gemeente de huidige, goed functionerende infrastructuur voor de inzameling van glas door of wordt deze afgeschreven en vervangen door iets nieuws?
6. Is de afgescheiden materiaalstroom zo zuiver dat er goede opbrengsten tegenover staan en dat het tot materiaalhergebruik komt?
Binnen Limburg doet de gemeente Venray mee als een van de 20 startgemeenten voor de gescheiden inzameling van verpakkingen. Deze gemeente heeft in oktober 2006 een retourette-inzamelsysteem in gebruik genomen. Zoals gezegd zullen de kosten- en opbrengstenanalyses van de 20 startgemeenten de basis zijn voor een definitief vergoedingensysteem dat voor het hele land zal gaan gelden. Daarbij worden verschillende inzamelsystemen toegepast en onderzocht. Op 2 mei 2007 is ook in ruim 20 gemeenten in de verzorgingsgebieden van Midwaste en Saver (grofweg centraal-Nederland) de gescheiden inzameling van plastic flacons gestart. Beide inzamelaars werken daarbij samen met Nedvang. De bijbehorende publiciteitscampagne wordt gevoerd onder de slogan " Plastic Heroes".
Actualiteit vanaf mei/juni 2007
Beleid
Op 5 juni 2007 heeft de nieuwe minister VROM Cramer een nieuw beleidskader (vooral voor kunststof) in het vooruitzicht gesteld:
-
de doelstellingen voor gescheiden inzameling van kunststof verpakkingen die in de AmvB per deelstroom zijn geformuleerd worden vervangen door één doelstelling, dus ongeacht de aard van de kunsstof verpakking (grote en kleine flessen, flacons en overig kunsstof. Die doelstelling komt op 40% scheiding. Dat is pakweg 10% hoger dan de resultante van de stroomspecifieke doelstellingen uit het voorlopige akkoord uit juni 2006.
-
er komt een verpakkingsbelasting waarin alle geldstromen voor zwerfafval en vergoeding aan gemeenten wordt opgenomen.
-
gemeenten mogen voortaan bovendien nog niet gedekte kosten voor het opruimen van zwerfafval dekken uit de afvalstoffenheffing
-
er komt voor de gemeenten één aanspreekpunt. Dat aanspreekpunt zal waarschijnlijk via VROM/MinFinanciën de beschikking krijgen over de, via belastingheffing, beschikbaar komende middelen. En dat aanspreekpunt zal dus waarschijnlijk ook een vergoedingensystematiek opstellen.
-
alle gemeenten kunnen tegen dezelfde voorwaarden aan het systeem deelnemen (principe van landelijke dekking)
Voorzien was aanvankelijk dat er op 5 juni j.l. tussen VNG en het bedrijfsleven een definitief akkoord zou worden gesloten. Dat moment werd evenwel uitgesteld naar 28 juni, en ook deze datum bleek niet haalbaar. De nieuwe beleidsuitgangspunten die de minister heeft ingebracht blijken meer overlegtijd nodig te maken. Een akkoord is over de zomervakantie heen getild. De onzekerheid voor de gemeenten houdt dus aan.
Vergoedingen
Maar er mag gevoegelijk van worden uitgegaan dat de inzamelvergoedingen en voorwaarden voor papier, glas en blik zoals in juni 2006 overeengekomen stand zullen houden. De discussie gaat dus vooral over kunststof.
Kunststof
Alleen voor kunststof (waar landelijk een heel nieuwe infrastructuur voor dient te worden ingericht) blijft het wachten op de uitkomst van de pilots die nu in diverse gemeenten lopen. Het kostenniveau en daarmee samenhangend de hoogte van de vergoedingen wordt hierbij empirisch vastgesteld. De inzamelsystematieken in de pilots zijn divers en lopen uiteen van haalconcepten (ophalen van uitgedeelde zakken) tot brengconcepten (in kwaliteit variërend van bovengrondse containers tot retourautomaat). De pilots zijn thans volop gestart.
Papier en karton
Op 22 mei 2007 sloten VNG en PRN een convenant over het "oud papier". Het convenant geldt tot en met 2010. Omdat dit relatie heeft met het verpakkingenbesluit wordt er op deze plaats op ingegaan.
PRN-voorzitter Henk Vonhoff en VNG-directielid Sandra Korthuis ondertekenen het papiervezelconvenant.
Gemeenten die zich (op vrijwillige basis) aansluiten bij PRN kunnen rekenen op een
gegarandeerde prijs van € 20,- per ton. De prijs geldt ongeacht de marktontwikkelingen, PRN garandeert ook onder alle omstandigheden de afname.
Het papiervezelconvenant
heeft betrekking op 77% van het gescheiden ingezameld oud papier en karton uit huishoudens. Het betreft het zogeheten
grafische papier: kranten, tijdschriften, folders en dergelijke. Gemeenten blijven eigenaar van het papier. De vergoeding is dus een garantieprijs voor als de marktprijs komt te liggen onder een normatief niveau van de inzamelkosten die de gemeenten moeten maken. Indien de marktprijs hoger is dan dat normatieve kostenniveau dan zijn dekken de opbrengsten de kosten en houdt de gemeente er nog iets aan over.
Voor
verpakkingsmateriaal van papier en karton (de overige 23% van
het gescheiden ingezameld papier en karton) geldt het Verpakkingenbesluit. Dit regelt dat het bedrijfsleven verantwoordelijk is voor (de kosten van) het inzamelen en verwerken van haar productverpakkingen.
De VNG onderhandelt nog met het bedrijfsleven over de kostenvergoeding aan gemeenten voor het inzamelen en verwerken van het verpakkingsmateriaal.
(bronnen: websites VNG en PRN)
Beschouwing
Hoe verhoudt deze € 20,- garantieprijs zich nu tot de vergoeding van € 40,- per ton door de taakorganisatie in het kader van het Verpakkingenbesluit? Er van uitgaande dat de spelregels voor het papier en karton dezelfde blijven als overeengekomen in het voorlopige akkoord uit juni 2006, dan is de situatie als volgt.
Gemeenten kunnen,
bij ongewijzigd beleid, dus minimaal aan inkomsten krijgen:
-
Een inzamelvergoeding. Dit is tot nu toe € 40,- voor papieren verpakkingen, oftewel (aandeel verpakkingen in totale stroom papier/karton-stroom is immers 23%) pakweg € 10,- per ton papier/karton.
-
Een gegarandeerde minimum-afzetprijs. Als men deelneemt aan het PRN-systeem
minimaal € 20,- per ton grafische papier, oftewel (aandeel grafisch papier in totale stroom papier karton is immers 77%) pakweg € 15,- per ton papier/karton.
-
Uit de 2 geldstromen kan een gemeente dus
minimaal € 10,- + € 15,- = € 25,- per ton oud papier/karton verwachten.
Richtprijzen voor oud papier, gesorteerd, geperst in balen en afgehaald liggen nu tussen de € 80,- en € 115,- per ton
. Vanaf 2000 hebben de prijzen niet onder de € 40,- gelegen. En de afgelopen 15 jaar heeft de prijs slechts 4 maal onder de € 25,- gelegen. Natuurlijk liggen de prijzen voor gemeenten hier onder (de kosten van de handel moeten er immers nog vanaf), maar de cijfers geven wel een idee van de richting van de markt.
Elke gemeente kan voor zichzelf nagaan of met het hierboven genoemde minimale bedrag de kosten gedekt worden voor de actuele papierinzameling. En elke gemeente kan dus ook nagaan of de prijzen op de papiermarkt aanleiding geven om de afzet zelf te doen of om deze uit handen te geven door contracten af te sluiten met bijvoorbeeld Nedvang en PRN. Bij een keuze voor zelfafzet kan aansluiting bij een collectief (zoals VAOP) een tussenvorm zijn. Een collectief kan mogelijk een sterkere positie op de markt innemen. Een kleinere eenheid kan wellicht "scherper aan de wind zeilen", maar zal ook wat meer risico lopen.
Ondertekening overeenkomst verpakkingen 27 juli 2007
In totaliteit komt er voor de Nederlandse gemeenten € 115 miljoen beschikbaar:
De € 70 miljoen structureel voor de verpakkingsvergoedingen is een aanmerkelijke verbetering (verdubbeling tot verdrievoudiging) ten opzichte van het verworpen akkoord uit juni 2006. Hiermee is niet gezegd dat de vergoedingen per ton zullen verdubbelen. Het opplussen van het bedrag vloeit waarschijnlijk vooral voort uit het oprekken van de reikwijdte van het akkoord.
Naast de gegarandeerde landelijke dekking is een interessant element bijvoorbeeld dat de gemeenten de optie krijgen om de componenten zelf af te zetten, terwijl men zich kan verzekeren van een garantieprijs bij tegenvallende marktontwikkelingen. Naar verwachting zal hierbij een systematiek gevolgd worden die lijkt op de systematiek die PRN al jaren hanteert voor oud papier.
Uiteraard zal er nog veel geregeld moeten worden. Niet in de laatste plaats de hoogte van de ton-vergoedingen en de opzet van de taakorganisatie die de gelden aan de gemeenten zal overmaken. Maar ook de gemeenten hebben nog het nodige huiswerk te verrichten. De infrastructuur voor papier/karton, glas en blik is er grotendeels, maar die voor kunststof dient nog nagenoeg helemaal opgezet te worden. Zoals hierboven al aangegeven lopen hiervoor diverse pilots. Gemeenten zullen hun systeem dienen te kiezen in het spanningsveld van kostenefficiency en zorg om kwaliteit van de openbare ruimte. Primair doel van de producentenverantwoordelijkheid is immers dat de vervuiler betaalt en hèt middel daarvoor is een verschuiving van de kosten van burger naar consument. De vraag is dan hoeveel geld er over blijft om in de inzamelstructuur te investeren. De pilots kunnen daar uitsluitsel over geven. De resultaten van een evaluatie zullen na de zomer verschijnen.
En last but not least zal de VNG-besluitvorming zijn beslag nog moeten krijgen. De VNG-commissie Milieu en Water heeft op 6 september het punt op de agenda.
Het Akkoord VROM-Bedrijfsleven-VNG
Officiële informatie over het verpakkingen-akkoord tussen VROM-Bedrijfsleven-VNG vindt U in onze nieuwsbrief van 16-08-2007. In de nieuwsbrief belicht ASL een aantal aandachtspunten met het oog op de VNG-ledenraadpleging. Gemeenten dienen hun standpunt schriftelijk aan de VNG kenbaar te maken uiterlijk 15 september a.s. In genoemde nieuwsbrief vindt U alle informatie in één oogopslag.
Gemeenten: onder zware voorwaarden akkoord met verpakkingenovereenkomst De VNG meldt dat de Nederlandse gemeenten in meerderheid instemmen met het verpakkingenakkoord (zie ook artikel Afval Online
klik voor artikel). Of dat een instemming zonder meer is valt overigens ernstig te betwijfelen, want in den lande zijn de voorwaarden voor een "ja" eerder regel dan uitzondering. Het is dus de vraag hoe het VNG-bestuur de door de gemeenten geplaatste opmerkingen meeneemt naar de finale aan de onderhandelingstafel en vervolgens naar het implementatietraject de komende jaren. Veel moet immers in de komende tijd nog uitgewerkt worden. Het VNG-bestuur neemt op 27 september een standpunt in.
Er wordt vooral bij de kunststofinzameling een groot aantal voorbehouden geplaatst. Bij dit onderdeel hadden zowel de
milieubeweging het
afvalverwerkende bedrijfsleven al forse vraagtekens geplaatst. Nu volgen dus ook de gemeenten.
Binnen de kringen van de Vereniging Afvalsamenwerking Limburg zijn een aantal tegenstemmers te registreren (o.a. Venray, Beesel en Sevenum) en anderen stemmen onder zware voorwaarden in met het akkoord. Dit zijn bijvoorbeeld Venlo, Gennep, Sittard-Geleen, Horst ad Maas en Weert.
Het VNG-bestuur wordt in feite aangezet nog een extra onderhandelingsinzet te plegen dan wel positie te bepalen over de inzet tijdens het implementatietraject. De kritiek is immers:
-
dat de middelen voor de kunststofinzameling wel eens te gering kunnen blijken te zijn
-
-
dat de huidige pilots redelijk eenzijdig zijn samengesteld om een breed oordeel te kunnen vellen over het milieurendement van diverse inzameltechnieken. Zo is bijvoorbeeld een systeem zoals nu operationeel is in Venray niet meegenomen.
-
dat het ambitieniveau bij de kunststofinzamelsystematieken thans niet al te hoog is
-
dat daarom de financiële kaders (de € 115 miljoen) herzien moeten kunnen worden als uit de voorziene evaluatie blijkt dat de middelen voor een
zinvolle kunststofinzameling niet toereikend zijn
-
dat een verlaging van de afvalstoffenheffing er op dit moment absoluut niet in zit
-
dat zou kunnen blijken dat voor de stromen papier/karton, glas en metaal het Afvalfonds wel eens nauwelijks tot uitkering hoeft te komen en dat daardoor onnodige reservevorming zou kunnen ontstaan
-
dat de komende jaren het beheer en dus de invulling van de bestuursfunctie van het Afvalfonds cruciaal is voor de feitelijke invulling van de inzamelsystematiek
In brieven van o.a. de gemeenten Gennep en Weert is een en ander in samenhang verwoord. Op 13 december 2007 is de gemeente Simpelveld als eerste in Limburg gestart met het maandelijks huis-aan-huis ophalen van kunststofverpakkingen.
2008: in dit jaar is zoveel gebeurd ten aanzien van het verpakkingendossier dat deze episode hier vooralsnog onbesproken blijft.
2009: we pakken de draad weer op door te verwijzen naar het feit dat 24 Limburgse gemeenten met ingang van 1 januari 2009 met Essent Milieu een contract afgesloten hebben voor het nascheiden van kunststofverpakkingsmateriaal. Veel gemeenten hadden bij het maken van hun keuze, om al dan niet in te gaan op het nascheidingsaanbod, grote moeite met de onzekerheden die opgesloten lagen in de kaderstelling voor de nascheiding. Die was in september 2008 vastgelegd in het Addendum op het Raamakkoord; een aanvullend onderhandelingsresultaat tussen VROM, VNG en verpakkend bedrijfsleven. Een analyse maakte de Limburgse gemeenten duidelijk dat er niet te ontkomen was aan het handelen in onzekerheid. Uiteindelijk heeft meer dan de helft van de Limburgse gemeenten het nascheidingscontract getekend. Daarmee is nascheiding in operationele zin nog geen feit. In de periode tot 1 mei zal blijken of Essent Milieu over een gecertificeerde installatie kan beschikken in Wijster en of de afzet van het nagescheiden materiaal gezekerd is. In Wijster wordt, op grond van het toevallig ook op 1 januari van kracht geworden afvalverwerkingscontract voor de Limburgse gemeenten, éénkwart van het Limburgse afval verwerkt. Het plan is dat de installatie eveneens voor andere regio's in Nederland kunststof zal gaan nascheiden. In dezelfde periode zal via de VNG als gemeentevertegenwoordiger in het Afvalfonds nog menige inzet gepleegd moeten worden om een voor gemeenten goede positie te verwerven in het verpakkingsdossier. Een overzicht van de stand van zaken begin januari is opgenomen in deze powerpointpresentatie. De VNG-directie is hiervan schriftelijk op de hoogte gesteld, evenals Nedvang, de minister VROM en de kamerleden Vietsch, Neppérus en Poppe. In tegenstelling tot veel gemeenten in het land die vóór 1 januari slechts een intentieverklaring ondertekenden, hebben 24 gemeenten in Limburg een contract met de verwerker Essent Milieu.
 Dat leverde ten opzichte van die gemeenten een harde positie op in het nascheidingsdossier. Die positie is door ASL vervolgens onder de aandacht gebracht van de Tweede Kamer en werd ook daar en door de Minister erkend ( zie verslag AO 10 februari 2009). Daar op volgend heeft de Minister namens de Begeleidingscommissie Verpakkingen als lijn bekend gemaakt, dat de in het Raamakkoord voorziene evaluatie van bron- en nascheiding eind 2009, inzicht moet geven in de mogelijkheid tot een eventuele verdere uitrol van nascheiding in 2010. In 2009 zullen gemeenten echter een start moeten maken met de gescheiden inzameling. Dat zal bronscheiding moeten zijn aangezien Essent Milieu haar aanvankelijke aanbod aan de Limburgse gemeenten om gebruik te maken van een deel van de nascheidingscapaciteit van VAGRON uiteindelijk geen gestand wenstte te doen. Dat aanbod kon gezien worden als een "overbrugging" voor de nascheiding in Limburg. Uiteindelijk besloot Essent Milieu de gemeenten iets anders voor te leggen. Nascheiding in Wijster bleek voor 1 mei niet operationeel te krijgen en evenmin kon Essent Milieu een alternatief bieden door met het Maasbrachter nascheidingsbedrijf MSZ tot een akkoord te komen. Nedvang en het ministerie VROM wensten simpelweg in 2009 geen alternatieven buiten OMRIN en VAGRON toe te staan. De vraag is of er in 2010 nog een draagvlak in Limburg is om alsnog gebruik te maken van nascheiding als gemeenten in 2009 reeds met bronscheiding zijn gestart, zelfs al zou de evaluatie uitwijzen dat dat op zakelijke gronden zou moeten kunnen. En dat zou jammer zijn, aangezien 24 Limburgse gemeenten aanvankelijk geloof hechtten aan de uitkomsten van studies uit 2006 en 2007 ( TNO, PWC, ArtDLitte) die duidelijk maakten dat nascheiding in menig geval tegen lagere maatschappelijke kosten uitgevoerd zou kunnen worden, een hoger gebruiksgemak voor de burger kende en een hoge milieuscore had.
Op de ASL-ledenvergadering van 12 juni 2009 is onvrede uitgesproken over het feit dat Essent Milieu zijn aanvankelijke aanbieding voor capaciteit bij VAGRON uiteindelijk, en om welke wellicht begrijpelijke reden dan ook, geen gestand heeft gedaan. Essent Milieu heeft de 24 nascheidingsgemeenten middels een brief dd 14 juli 2009 ingelicht over de stand van zaken. Er werd door EM op gewezen dat een voorwaarde voor nascheiding, het claimen door de gemeenten van de nascheidingsvergoeding bij de ondertekening van de deelnemersovereenkomst met Nedvang was. In een toelichtende brief heeft het ASL-bestuur er op gewezen dat er niets te claimen valt. In die brief analyseert het bestuur de processturing die hier debet aan was. Een analyse die ruimte moet maken voor een bijsturing van de aangekondigde evaluatie. Die moet beslissen over een verdere uitrol van de nascheiding. Aangezien de milieuwinst van het scheiden van kunststof verpakkingen in elk geval vrij gering is (laat zich per huishouden vergelijken met het plakken van 2m2 isolatiefolie achter de cv-radiator), moet er in de evaluatie ruimte zijn voor veel belangrijkere argumenten voor menige gemeente: gebruiksgemak voor de burger, kwaliteit van de openbare ruimte, onafhankelijkheid van responsgevoeligheid en kosten. Aspecten die pleiten voor nascheiding. In het geval van de 24 Limburgse nascheidingsgemeenten is bovendien sprake van een opgebouwde, door de Tweede Kamer erkende, positie. ASL verzet zich tegen het, wellicht onbedoeld, uithollen van die positie door de processturing van de Addendum-partijen.
In reactie op de bovenomschreven processturing van VROM, VNG en verpakkend bedrijfsleven heeft de Vereniging ASL de Tweede Kamer (via een brief dd 16 september 2009) in overweging gegeven om tijdens het kamerdebat over afval op 8 oktober 2009 de minister zover te brengen dat ook zij, in elk geval voor de 24 Limburgse nascheidingsgemeenten, de conclusie trekt, dat het wachten op de uitkomst van een aangekondigde evaluatie niet langer noodzakelijk is om nascheiding als volledig gelijkwaardig aan bronscheiding aan te merken. De argumenten voor dat standpunt zijn immers medio 2009 reeds afdoende bekend. Het wachten op het trekken van de conclusie is volgens ASL een oneigenlijke, niet op inhoud gebaseerde processturing. De opgelopen vertragingen in dit traject geven alle aanleiding voor die vrees. |
print deze pagina
